L 2 P 20/09

I. Die Berufung gegen den Gerichtsbescheid des Sozialgerichts Regensburg vom 26. Februar 2009 wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt auch die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Revision wird nicht zugelassen.

IV. Der Streitwert wird auf 239.424,85 EUR festgesetzt.



Tatbestand:


Streitig sind die Höhe der gesondert berechenbaren Investitionsaufwendungen und hierbei die Vorfrage, ob sich der Kläger und Berufungskläger als Träger der überörtlichen Sozialhilfe gegen den Zustimmungsbescheid wenden kann.

Die Beigeladene zu 1) beantragte am 19. März 2001 die Zustimmung zu den gesondert berechenbaren Investitionsaufwendungen nach § 82 Abs. 3 des Elften Buchs Sozialgesetzbuch (SGB XI), §§ 33 ff der bayerischen Verordnung zur Ausführung des Elften Buches Sozialgesetzbuch Soziale Pflegeversicherung (AVPflegeVG) für das von ihr betriebene Alten- und Pflegeheim B ... Die Wirksamkeit des bisherigen Bescheides vom 16. August 1999 endete zum 31. Mai 2001. Mit Bescheid vom 25. April 2001 stimmte der Beklagte und Berufungsbeklagte dem Antrag in Höhe von bis zu 32,98 DM pro Tag und Platz mit Wirkung vom 1. Juni 2001 bis einschließlich 31. Mai 2006 zu.

Der Bescheid wurde auch dem Kläger als überörtlichem Sozialhilfeträger am 3. Mai 2001 bekannt gegeben, der mit Schreiben vom 10. Mai 2001 Widerspruch erhob. Eine gesonderte Berechnung der in § 82 Abs. 3 S. 1 SGB XI genannten Aufwendungen könne nur dann erfolgen, wenn diese betriebsnotwendig seien. In den von der Beigeladenen zu 1) geltend gemachten und von dem Beklagten anerkannten Baukosten seien nicht unerhebliche Aufwendungen enthalten, die aufgrund denkmalschützerischer Auflagen angefallen seien. Diese Kosten seien nicht für den Betrieb einer stationären Pflegeeinrichtung betriebsnotwendig. Ferner seien die in § 31 Abs. 1 AVPflegeVG genannten Obergrenzen für die Förderung von betriebsnotwendigen Aufwendungen für Gebäude und Erstausstattung der Inneneinrichtung von insgesamt 76.700 EUR je stationärem Pflegeplatz nicht beachtet. Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 24. Juni 2002 zurück. Der Widerspruch sei unzulässig, da der Kläger nicht Adressat des Widerspruchs und somit nicht widerspruchsbefugt sei. Eine Norm, die zumindest auch subjektive Rechte des Klägers schütze, sei nicht ersichtlich. Jedenfalls sei der Widerspruch unbegründet.

Die hiergegen gerichtete Klage hat das Sozialgericht nach Erlass eines Beiladungsbeschlusses vom 22. Januar 2009 gemäß § 75 Abs. 2 Sozialgerichtsgesetz (SGG) mit Gerichtsbescheid vom 26. Februar 2009 abgewiesen und den Streitwert auf 611.558,70 EUR festgesetzt. Die Klage sei zwar zulässig, da die für die Klagebefugnis notwendige mögliche Rechtsverletzung gegeben sei. Allerdings sei die Klage unbegründet, da die von dem Beklagten erteilte Zustimmung nicht in eine rechtlich geschützte Rechtsposition des Klägers eingreife. Die Zustimmung des Beklagten sei im Rahmen des § 82 Abs. 3 S. 3 SGB XI grundsätzlich und damit auch für den Kläger verbindlich. Bei den §§ 82 Abs. 3 S. 3 SGB XI i.V.m. dem bayerischen Gesetz zur Ausführung des Elften Buchs Sozialgesetzbuch Soziale Pflegeversicherung (AGPflegeVG) vom 7. April 1995 (GVBl. S. 153) und der AVPflegeVG handele es sich um ein abschließendes Regelungsverfahren, das gerade keine begleitende Prüfung und Zustimmung durch den überörtlichen Sozialhilfeträger vorsehe. Der Kläger stehe nur hinter den bedürftigen Pflegebedürftigen, für die er die Pflegevergütung übernehme; ihm stehe kein eigenes Anfechtungsrecht gegen die Zustimmung zu. Darüber hinaus sei er auch durch die Zustimmung nur mittelbar berührt in dem Sinne, dass er für den Pflegebedürftigen die höhere Pflegevergütung zu zahlen habe. Bei der Norm des § 82 Abs. 3 SGB XI handele es sich nicht um eine den Kläger als Dritten schützende Norm.

Zur Begründung der hiergegen eingelegten Berufung hat der Kläger vorgebracht, dass durch den Zustimmungsbescheid in seine Rechte eingegriffen werde. Er begehre keine begleitende Prüfung und keine Zustimmung zur Berechnung der Beklagten, habe aber ein Recht auf Aufhebung des Bescheides, wenn dieser fehlerhaft sei - jedenfalls dann, wenn die Zustimmungsbehörde betrieblich nicht notwendige und unwirtschaftliche Investitionsaufwendungen berücksichtige. Dies sei im vorliegenden Verfahren der Fall. Denkmalschutzbedingte Ausgaben stellten keine anerkannten Baukosten dar. Denkmalschützerische Auflagen verursachten neben den baulichen Mehraufwendungen auch erhebliche Mehrkosten für den laufenden Betrieb der Einrichtung. Die Finanzierung denkmalschützerischer Belange sei keinesfalls Aufgabe der Pflegeversicherung oder der Sozialhilfe bzw. der Bewohner von Alten- und Pflegeheimen. Derartige Aufwendungen seien anderweitig bzw. aus Mitteln des Eigentümers zu finanzieren, soweit nicht Zuschüsse für Denkmalschutz die Finanzierung abdecken. Im Übrigen seien für betriebsnotwendige Aufwendungen pro Pflegeplatz die Obergrenzen für Gebäudeinvestitionen in Höhe von 76.700 EUR und für bewegliches Inventar in Höhe von 6.400.- EUR zu beachten. § 31 Abs. 1 AVPflegeVG gehe als Obergrenze für die Förderung von betriebsnotwendigen Aufwendungen für Gebäude und Erstausstattung der Inneneinrichtung von insgesamt 76.700 EUR je stationärem Pflegeplatz aus. Dabei seien die Vorgaben aus dem Merkblatt "Technische Hinweise und Empfehlungen für die Planung von Heimen der Altenhilfe", 1994 herausgegeben vom Bayer. Staatsministerium des Inneren - Oberste Baubehörde -, zu beachten. Dessen Vorgaben ließen keinen Raum für denkmalschützende Vorgaben. Auch überstiegen die Flächenvorgaben die Vorgaben der Heimmindestbauverordnung. Ferner sei es absurd und würde dem Ansinnen des Gesetzgebers zuwider laufen, wenn für nicht öffentlich geförderte Einrichtungen niedrige Investitionskosten verrechnet würden als für vergleichbare öffentlich geförderte Einrichtungen. Schließlich werde die Festsetzung des Streitwertes beanstandet, der gemäß § 52 Abs. 2 Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) zu bestimmen sei.

Der Beklagte hat vorgetragen, dass die Klage wegen fehlender Klagebefugnis unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei. Der Kläger sei zwar mittelbar in seinen finanziellen Interessen betroffen, nicht jedoch in einer geschützten Rechtsposition. Der Schutzzweck des § 82 Abs. 3 SGB XI sei auf die Interessen der Pflegeeinrichtung und nicht der Heimbewohner gerichtet.

Die Beigeladene zu 1) hat sich der Argumentation des Beklagten angeschlossen. Insbesondere sei es Zweck des § 82 Abs. 3 SGB XI, den Pflegeeinrichtungsträgern eine kostendeckende Finanzierung zu ermöglichen. Im Übrigen habe sie im sozialgerichtlichen Verfahren keinen eigenen prozessualen Antrag gestellt.

Der Rechtsstreit wurde in nichtöffentlicher Sitzung vom 6. Oktober 2010 erörtert. Die Beteiligten haben dargelegt, dass derzeit zwischen dem Kläger und der Beigeladenen zu 1) eine bis 30. Juni 2011 geltende Vereinbarung gemäß § 75 ff des Zwölften Buchs Sozialgesetzbuch (SGB XII) bestehe, die Vergütungen zwischen 8,69 EUR und 14,29 EUR vorsähen. Auch für den umstrittenen Zeitraum vom 1. Juni 2001 bis 31. Juni 2006 seien Vereinbarungen gemäß §§ 93 ff Bundessozialhilfegesetz (BSHG) geschlossen worden. Ein Vorbehalt hinsichtlich des anhängigen Verfahrens bestehe in diesen Verträgen nicht.

Der Beklagte hat auf Aufforderung des Senats zwei Schreiben des Beigeladenen zu 2) vom 7. März 2001 und 30. Dezember 2004 vorgelegt. Mit Beschluss vom 28. Oktober 2010 hat der Senat das Bayer. Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen gemäß § 75 Abs. 1 SGG beigeladen.

Mit Schriftsatz vom 27. Oktober 2010 hat der Kläger einen Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der beanstandeten Bescheide gestellt. Ein Feststellungsinteresse sei gegeben, da auch für die Zeit nach dem 31. Mai 2006 von der Zustimmungsbehörde ähnliche oder gleichlautende Bescheide ergangen seien. Ferner seien in mehreren gleichgelagerten Fällen nach wie vor Widerspruchsverfahren sowie ein Klageverfahren beim Sozialgericht Regensburg anhängig, deren Weiterbetreibung von der Entscheidung des Senats abhänge. Hilfsweise werde beantragt festzustellen, dass der Bescheid gegenüber dem Kläger keine Bindungswirkung entfalte.

Die Beigeladene zu 1) hat mit Schriftsatz vom 26. Januar 2011 einer Klageänderung widersprochen. Im Übrigen wäre der Kläger auch insoweit nicht unmittelbar betroffen und somit nicht klagebefugt. Ferner fehle aufgrund der Vereinbarung das Rechtsschutzbedürfnis. Außerdem hat sie mitgeteilt, dass seit 1. Januar 2010 alle Rechte der K. auf die A. übergegangen seien; auch die RSG werde in rechtlichen Angelegenheiten von der Rechtsabteilung des Umwelt- und Rechtsamtes der Stadt R. vertreten.

Nach Ansicht des Klägers handelt es sich nicht um eine Klageänderung, da eine Änderung des Klagegrundes nicht erfolge. Es werde lediglich eine Anfechtungs- in eine Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 131 Abs. 1 S. 3 SGG umgestellt. Die Notwendigkeit ergebe sich daraus, dass sich der angefochtene Bescheid durch Zeitablauf erledigt habe. Weiterhin bestehe aber ein Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zustimmungsbescheides. Auch sei das Rechtsschutzinteresse gegeben. Insbesondere gehe von der Entscheidung eine präjudizierende Wirkung für nachfolgende Verfahren sowie für Verfahren und Vergütungsvereinbarungen nach §§ 75 ff SGB XII aus.

Einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung haben alle Beteiligten zugestimmt.

Zur Höhe des Streitwerts hat der Kläger ausgeführt, dass dieser sich konkret auf 238.749,63 EUR belaufe. Die Beigeladene zu 1) hat den Streitwert auf 239.424,85 EUR berechnet.

Der Kläger beantragte sinngemäß,

den Gerichtsbescheid des Sozialgerichts Regensburg vom 26. Februar 2009 aufzuheben und festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 25. April 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juni 2002 rechtswidrig war, hilfsweise festzustellen, dass der Bescheid vom 25. April 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juni 2002 ihm gegenüber keine Bindungswirkung entfaltet.

Der Beklagte beantragte,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Beigeladenen haben keinen eigenen Antrag gestellt.

Im Übrigen wird auf den Inhalt der Akte des Beklagten sowie der Klage- und Berufungsakte verwiesen.



Entscheidungsgründe:


Die Berufung des Klägers ist zulässig (§§ 143, 151 SGG), jedoch unbegründet.

Der Senat konnte ohne mündliche Verhandlung gemäß § 124 Abs. 2 SGG entscheiden, da die Beteiligten dem zugestimmt haben.

Die Klage ist in Form einer Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 131 Abs. 1 S. 3 SGG) zulässig. Da der streitbefangene Verwaltungsakt - nämlich der Bescheid des Beklagten vom 25. April 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juni 2002 - nur die Zeit vom 1. Juni 2001 bis 31. Mai 2006 betraf und sich somit durch Zeitablauf erledigt hat, ist eine Umstellung von einer Anfechtungs- auf eine Fortsetzungsfeststellung grundsätzlich zulässig. Dabei handelt es sich nicht um eine Klageänderung (§ 99 Abs. 3 Nr. 3 SGG).

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig, wenn sich ein Verwaltungsakt, der mit einer Anfechtungsklage angegriffen war, erledigt und der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat (vgl. Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 9. Aufl., § 131 Rdnr. 9). Hierbei muss es sich nicht unbedingt um ein rechtliches Interesse handeln, vielmehr ist auch ein wirtschaftliches Interesse ausreichend. Der Kläger beruft sich darauf, dass noch weitere vergleichbare Fälle im Klage- bzw. Widerspruchsverfahren anhängig seien. Grundsätzlich kann auch die Unsicherheit über die Rechtslage ein berechtigtes Interesse an der Feststellung durch das Gericht darstellen.

Allerdings ist für die Zeit ab 1. Juni 2006 die Vergütung zwischen dem Kläger und der Beigeladenen zu 1) vertraglich geregelt worden; so sieht die Vereinbarung vom 1. April 2010 eine Regelung für die Zeit vom 1. Januar 2010 bis 30. Juni 2011 vor. Vergleichbare Regelungen wurden am 21. April 1999 für die Zeit vom 1. Juni 1999 bis 31. Mai 2001, vom 25. April 2002 für die Zeit vom 1. Juni 2002 bis 31. Mai 2003 oder am 11. November 2003 für den Zeitraum vom 1. Dezember 2003 bis 31. März 2005 geschlossen. Ein Vorbehalt hinsichtlich des Rechtsstreits wurde in diesen Vereinbarungen, die auf §§ 75 ff SGB XII bzw. § 93 ff BSHG basieren, nicht getroffen. Damit war bereits zum Zeitpunkt der Anfechtungsklage die Höhe der Vergütung nicht streitig. Im Rahmen der Berufungsbegründung hat der Kläger aber auch vorgetragen, dass er keine begleitende Prüfung oder Zustimmung zur Berechnung durch den Beklagten begehrt. Er beruft sich vielmehr lediglich auf ein "Recht auf Aufhebung des Bescheides, wenn dieser fehlerhaft ist".

Zutreffend geht das Sozialgericht jedoch davon aus, dass ein Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtungsklage gegeben war und die Klage an der fehlenden Klagebefugnis scheiterte. Ein Rechtsschutzbedürfnis wäre nur dann zu verneinen, wenn das angestrebte Ergebnis auf einfachere Weise erreicht werden kann. Dabei ist streitig, ob dies anzunehmen ist, wenn vorrangig eine Konfliktlösung durch die Aufsichtsbehörde möglich erscheint (verneinend: BSGE 63, 144; LSG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.12.2007, Az.: L 5 ER 289/07 KR; a.A. z.B. LSG Saarland und LSG Schleswig-Holstein, zitiert bei: Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, a.a.O., Vor § 51 Rdnr. 16 a). Vorliegend ist die Besonderheit zu beachten, dass die Beigeladene zu 2) zur Streitschlichtung mit AMS vom 7. März 2001 nur die gerichtliche Klärung vorschlägt und damit zum Ausdruck bringt, sich nicht selber aktiv in eine Lösung des Konflikts einzuschalten. Für den Kläger und den Beklagten war daher ein Rechtsschutzbedürfnis gegeben.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist jedoch unbegründet. Diese ist begründet, wenn der streitgegenständliche Verwaltungsakt rechtswidrig war. Da der Kläger nicht unmittelbarer Adressat des Verwaltungsaktes ist, ist jedoch seine formelle und materielle Beschwer ausdrücklich festzustellen. Für das Vorliegen der Klagebefugnis (§ 54 Abs. 1 S. 2 SGG; zur streitigen Fragen, ob das Fehlen der Klagebefugnis zur Unzulässigkeit oder Unbegründetheit der Klage führt: Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, a.a.O., § 54 Rdnr. 14 ff) muss es möglich sein, dass er in eigenen Rechten verletzt ist (formelle Beschwer). D.h. der Kläger muss eine eigene Rechtsbetroffenheit behaupten und diese muss möglich sein. Hierfür müssen rechtliche geschützte Interessen gegeben sein, die vom Schutzzweck der zugrunde liegenden Norm erfasst sind (BSG, Urteil vom 02.08.2001, Az.: B 7 AL 18/00 R).

Als Drittbetroffener ist der Kläger vorliegend jedoch nicht in einer eigenen Rechtsposition betroffen. Dabei ist, anders als beim berechtigten Interesse im Rahmen des Feststellungsinteresses, allein auf die rechtlichen Interessen und nicht auch auf die wirtschaftlichen bzw. haushaltsmäßigen Interessen des Klägers abzustellen. Rechtsgrundlage des Bescheides ist § 82 Abs. 3 SGB XI.

Die Möglichkeit der gesonderten Berechnung betriebsnotwendiger Investitionsaufwendungen im Sinne von § 82 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI, Aufwendungen für Miete, Pacht, Nutzung oder Mitbenutzung von Gebäuden oder sonstigen abschreibungsfähigen Anlagegütern im Sinne von § 82 Abs. 2 Nr. 3 SGB XI nach § 82 Abs. 3 S. 1 SGB XI stellt keine drittschützende Norm dar. Der Zweck dieser Regelung besteht darin, den Pflegeeinrichtungen eine kostendeckende Finanzierung zu ermöglichen. Der Gesetzgeber wollte nicht den Interessen der Heimbewohner an einem möglichst günstigen Entgelt für die Leistungen der Pflegeeinrichtung entsprechen wie dies auch das Interesse des Klägers als Träger der überörtlichen Sozialhilfe ist. Der Senat teilt insoweit die Ansicht des LSG Berlin-Brandenburg (Urteil vom 11.12.2008, Az.: L 27 P 73/08), dass allein der Umstand, dass die Heimbewohner durch die Vorschaltung des Zustimmungsverfahrens nach § 82 Abs. 3 S. 3 SGB XI mittelbar davor geschützt werden, nicht auf Investitionsentgelte in Anspruch genommen zu werden, die bereits durch öffentliche Förderung gedeckt sind, nicht für die Annahme der Klagebefugnis ausreicht. Das Zustimmungserfordernis soll allerdings verhindern, dass den Heimbewohnern Kostenanteile in Rechnung gestellt werden, die bereits durch Zuschüsse gedeckt sind (BSG SozR 4 - 3300 § 82 Nr. 1). Es sind jedoch die Beziehungen im Dreiecksverhältnis zu unterscheiden: Die Rechtsbeziehung zwischen dem Beklagten und der Beigeladenen zu 1) sind öffentlich-rechtlicher Natur und durch den Zustimmungsbescheid nach § 82 Abs. 3 S. 3 SGB XI geprägt. Die Beklagte ist nach Art. 12 Abs. 2 AGPflegeVG die für die Erteilung der Zustimmung zuständige Landesbehörde. Das Verhältnis zwischen der Beigeladenen zu 1) und dem Kläger wird vor allem durch die Regelungen des SGB XII bestimmt. Dagegen sind die Rechtsbeziehungen zwischen der Pflegeeinrichtung und dem Pflegebedürftigen privatrechtlicher Natur. Die Zustimmung nach § 82 Abs. 3 S. 3 SGB XI ist deshalb gerade kein Verwaltungsakt gegenüber den Pflegebedürftigen (so auch KassKomm-Gürtner, § 82 SGB XI Rdnr. 13): bei der Zustimmung oder ihre Verweigerung handelt es sich vielmehr um Verwaltungsakte ausschließlich gegenüber der Pflegeeinrichtung (so z.B. auch: Beck-Onlinekommentar, § 82 Rdnr. 4). Eine unmittelbare Rechtsbeziehung zwischen dem Kläger und dem Beklagten besteht nicht, insbesondere sieht das Landesrecht hierbei auch keine Mitwirkung vor. Die Regelung der Zustimmungsvoraussetzungen für die gesonderte Anrechenbarkeit obliegt nämlich, soweit dies nicht dem Bundesgesetzgeber übertragen ist, den Ländern (siehe hierzu z.B. Art. 12 Abs. 2 AGPflegeVG). Dem Landesgesetzgeber sind Abweichungen von den vorrangigen bundesgesetzgeberischen Vorgaben nicht gestattet.

Der Senat lässt daher ausdrücklich offen, ob der Einbezug der denkmalschutzbedingten Ausgaben in die Berechnung zutreffend war und ob die vom Kläger geltend gemachten Obergrenzen maßgeblich sind.

Auch der Hilfsantrag des Klägers festzustellen, dass der Bescheid ihm gegenüber keine Bindungswirkung entfaltet, ist nicht begründet.

Wird der gegen einen Verwaltungsakt gegebene Rechtsbehelf nicht oder erfolglos eingelegt, so ist der Verwaltungsakt für die Beteiligten in der Sache bindend, soweit durch Gesetz nichts anderes bestimmt ist, § 77 SGG. Er entfaltet zum einen eine formelle Bestandskraft im Sinne der Unanfechtbarkeit, zum anderen eine materielle Bestandskraft. Beteiligte im Sinne des § 77 SGG sind dabei alle, die vom Verwaltungsakt betroffen werden, also auch Drittbetroffene. Wie oben dargelegt, ist der Kläger jedoch gerade nicht Drittbetroffener, da er nicht klagebefugt ist und nicht von einer drittschützenden Norm betroffen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 197 a Abs. 1 S. 1 SGG, § 154 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen besteht keine Kostentragungspflicht des Klägers, da diese keinen eigenen Antrag gestellt haben (§ 154 Abs. 3 VwGO).

Die Festsetzung des Streitwertes ergibt sich aus §§ 1 Abs. 1 Nr. 4, 3 Abs. 1, 52 GKG. Da der Antrag eine bezifferte bzw. bezifferbare Geldleistung betrifft, ist gemäß § 52 Abs. 3 GKG deren Höhe maßgebend. Der Senat folgt dabei der Berechnung der Beigeladenen zu 1), die unter Berücksichtigung der Abrechnungstage für die Sozialhilfe beziehenden Heimbewohner (64.535 Tage) und die Differenz (3,71 EUR pro Tag und Platz) zwischen der von dem Beklagten genehmigten Aufwendungen in Höhe von 16,86 EUR pro Tag und Platz abzüglich der vom Kläger berechneten Investitionskosten in Höhe von 13,15 EUR pro Tag und Platz einen Gesamtbetrag von 239,424,85 EUR errechnete.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 160 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 SGG liegen nicht vor.